Urteil
Ermessensausübung bei Bewilligung der Kostenübernahme für Arbeitsassistenz - Ermessensbindung

A. Der schwerbehinderte Kläger begehrt von der Beklagten die Bewilligung von Zuschüssen für eine notwendige persönliche Arbeitsassistenz.

Der aufgrund einer Querschnittslähmung (C 4/5) komplett mit einem GdB von 100 schwerbehinderte 42-jährige Kläger ist seit dem 01.01.1998 als Diplom-Pädagoge bei der B. tätig. Aufgrund seiner Behinderung benötigt er für diese Tätigkeit eine ständige persönliche Arbeitsassistenz. Hierfür hat seine Arbeitgeberin in den Jahren 1998, 1999 und 2000 bei der Beklagten Zuschüsse nach dem Schwerbehindertengesetz beantragt, die zuletzt von der Beklagten mit Bescheid vom 22.03.2000 in Höhe von 28 000 DM bewilligt wurden. Die Bewilligung umfasste den Zeitraum vom 01.01.2000 bis 31.12.2000 und legte der Berechnung eine Arbeitszeit des Klägers von 20 Stunden pro Woche zugrunde.

Am 21.12.2000 beantragte der Kläger bei der Beklagten für die Zeit vom 01.01.2001 bis zum 31.12.2001 erneut Zuschüsse nach den Bestimmungen des Schwerbehindertengesetzes, nämlich gemäß § 31 Abs. 3a SchwbG i.V.m. § 17 Abs. 1a SchwbAV. Seine Kostenbelastung gab er dabei mit 28.617,99 DM an.

Mit Schreiben vom 24.01.2001 bestätigte die Beklagte den Eingang des Antrags und wies den Kläger darauf hin, dass Zuschüsse nach § 31 Abs. 3a SchwbG nur für die Kosten einer notwendigen Arbeitsassistenz gewährt werden könnten. Diese beinhalte in erster Linie Hilfstätigkeiten bei der vom Schwerbehinderten arbeitsvertraglich geschuldeten Arbeitsleistung. Für allgemeine pflegerische oder betreuerische Maßnahmen seien hingegen andere Leistungsträger vorrangig zuständig. Darüber hinaus führte die Beklagte aus, dass für die notwendige Arbeitsassistenz in der Regel monatliche Budgets bewilligt würden, die je nach Unterstützungsbedarf in verschiedenen Stufen gestaffelt seien. Für einen Unterstützungsbedarf von zwei Stunden bis weniger als drei Stunden werde hier ein Betrag von bis zu 1.500 DM genannt, für mindestens drei Stunden ein Betrag von bis zu 2.000 DM. Da die vom Kläger geltend gemachten Beträge über diesen Budgets lägen, werde ihm anheim gestellt, eine Assistenz zu den vorgenannten Bedingungen einzustellen.

Mit Bescheid vom 10.04.2001 bewilligte die Beklagte dem Kläger daraufhin einen nicht rückzahlbaren Zuschuß gemäß § 31 Abs. 3a SchwbG i.V.m. § 17 Abs. 1a SchwbAV in Höhe von 36 000 DM für die Zeit vom 01.01.2001 bis zum 31.12.2002. Der Berechnung wurde ein Unterstützungsbedarf von zwei bis unter drei Stunden zugrunde gelegt, für die nach den bundesweit angewandten Empfehlungen der Arbeitsgemeinschaft der Deutschen Hauptfürsorgestellen ein Budget von bis zu 1 500 DM vorgesehen sei. Im Falle des Klägers sei zu berücksichtigen gewesen, dass er auf eine "Rund-um-die-Uhr"-Unterstützung angewiesen sei, sodass im Unterstützungsbedarf während der Arbeitszeit auch pflegerische und betreuerische Maßnahmen steckten, die von anderen Leistungsträgern abzudecken seien.

B. I. Die Klage ist zulässig, führt jedoch in der Sache nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang zum Erfolg. Der Bescheid vom 10.04.2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 28.08.2001 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO (1.). Mangels Spruchreife konnte die Beklagte indes nur verpflichtet werden, den Antrag des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des erkennenden Gerichts erneut zu bescheiden (2).

1. Die Bewilligung des vom Kläger beantragten Zuschusses in der von der Beklagten zuerkannten Höhe ist rechtswidrig, weil die Beklagte das ihr nach § 31 Abs. 3a SchwbG zustehende Ermessen nicht fehlerfrei ausgeübt hat.

a) Nach § 31 Abs. 1 Nr. 3 SchwbG obliegt den Hauptfürsorgestellen (jetzt: Integrationsämtern) die begleitende Hilfe schwerbehinderter Menschen im Arbeits- und Berufsleben. Im Rahmen ihrer Zuständigkeit kann die Hauptfürsorgestelle (Integrationsamt) insbesondere im Rahmen von § 31 Abs. 3 Geldleistungen an den Schwerbehinderten oder an den Arbeitgeber erbringen. Durch das am 01.10.2000 in Kraft getretene Gesetz zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit Schwerbehinderter (SchwbBAG) wurde dieser § 31 SchwbG um einen Absatz 3a ergänzt, wonach Schwerbehinderte im Rahmen der Zuständigkeit der Hauptfürsorgestelle für die begleitende Hilfe im Arbeits- und Berufsleben aus den ihr aus der Ausgleichsabgabe zur Verfügung stehenden Mitteln einen Anspruch auf Übernahme der Kosten einer notwendigen Arbeitsassistenz haben.

Diese Vorschrift stellt auch nach wie vor eine taugliche Anspruchsgrundlage für den Kläger dar. Zwar wurde das SchwbG durch Art. 63 des Gesetzes vom 19.06.2001 (BGBl. I S. 1046) zum 01.07.2001 aufgehoben und durch die entsprechenden Vorschriften des SGB IX ersetzt. Zum einen ist aber der Anspruch aus § 31 Abs. 3a SchwbG wortgleich in die Neuregelung des § 102 Abs. 4 SGB IX übernommen worden, sodass auch hieraus persönliche Ansprüche des Schwerbehinderten auf Kostenübernahme einer notwendigen Arbeitsassistenz erwachsen. Zum anderen enthält Art. 67 Abs. 1 des Gesetzes (a.a.O.) eine Übergangsregelung, nach der auf Leistungen zur Teilhabe bis zum Ende der Leistungen die Vorschriften in der vor dem Tag des In-Kraft-Tretens des SGB IX geltenden Fassung weiter anzuwenden sind, wenn insbesondere vor diesem Tag der Anspruch entstanden ist (Nr. 1) oder die Leistung zuerkannt worden ist (Nr. 2). Dies ist hier der Fall, da dem Beklagten bereits durch Bescheid vom 10.04.2001 Leistungen nach § 31 Abs. 3a zuerkannt wurden. Streit besteht hier zwischen den Parteien in erster Linie über die Höhe der Leistungen.

b) Bei der vom Kläger beantragten Arbeitsassistenz handelt es sich auch um eine notwendige Arbeitsassistenz im Sinne des § 31 Abs. 3a SchwbG. Der Kläger ist mit einem Grad von 100 schwerbehindert und bedarf zur Teilhabe am Arbeits- und Berufsleben für die gesamte Zeit einer persönlichen Assistenz. Erst hierdurch wird ihm die Erbringung der von ihm arbeitsvertraglich geschuldeten Leistung in einer den Anforderungen des Arbeitsmarktes genügenden Weise ermöglicht. Dies wird von der Beklagten durch ihre Äußerungen letztlich nicht bestritten. Zwar wird von der Beklagten vereinzelt auf die inhaltliche Qualität der Arbeitsassistenz eingegangen und insbesondere darauf hingewiesen, dass die Übernahme pflegerischer oder betreuerischer Maßnahmen nicht Gegenstand der Arbeitsassistenz ist. Die grundsätzliche Akzeptanz der Notwendigkeit einer Arbeitsassistenz für den Kläger wird aber letztlich nicht bestritten, was auch durch die grundsätzliche Bewilligung von Leistungen durch den Bescheid vom 10.04.2001 zum Ausdruck kommt.

c) Die Entscheidung, dem Kläger Leistungen nach § 31 Abs. 3a SchwbG in der zuerkannten Höhe zu bewilligen, stand hier im Ermessen der Beklagten. Zwar macht die Formulierung des § 31 Abs. 3a im Vergleich zu Abs. 3 deutlich, dass Schwerbehinderte dem Grunde nach einen gebundenen Anspruch auf Kostenübernahme für eine Arbeitsassistenz haben. Die Verordnungsermächtigung in § 31 Abs. 3a Satz 2 SchwbG zeigt aber, dass dieser Anspruch in Bezug auf Höhe und Dauer der Leistung einen Beurteilungsspielraum belässt. Da eine solche Verordnung bislang nicht ergangen ist und demzufolge keine konkreten gesetzlichen Vorgaben hinsichtlich Dauer und Höhe der Leistung existieren, liegen diese Entscheidungen im ausschließlichen Ermessen der Hauptfürsorgestelle (jetzt des Integrationsamtes).

d) Dieses ihr zustehende Ermessen hat die Beklagte jedoch nicht rechtsfehlerfrei ausgeübt. Durch Abweichung von den ihr selber gesetzten Vorgaben hinsichtlich der Höhe der zu bewilligenden Leistungen hat die Beklagte in rechtsfehlerhafter Weise gegen ihre Selbstbindung verstoßen.

aa) Zwar ergibt sich ein Verstoß gegen eine Selbstbindung oder gegen vom Kläger behauptete Besitzstandsregeln nicht bereits durch die abweichende Entscheidung von den bisherigen bewilligenden Bescheiden der Jahre 1998 bis 2000. Das Abweichen von selbstgesteckten Entscheidungsmaßstäben begründet zwar insofern grundsätzlich einen klassischen Ermessensfehler, der aus einem Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 GG hergeleitet wird (seit VG Stuttgard, DRZ 1950, 571/572 st. Rspr.).

Eine solche Gleichbehandlung ist jedoch nur im Hinblick auf vorentschiedene Fälle denkbar, die eine inhaltliche Kongruenz zum geltend gemachten Anspruch aufweisen. An dieser Kongruenz mangelt es aber im Vergleich zu den vom Kläger herangezogenen Bescheiden der Jahre 1998 bis 2000. Ausweislich des vom Kläger vorgelegten Bescheides vom 22.03.2000, mit dem seinem Arbeitgeber entsprechende Leistungen für eine Arbeitsassistenz bewilligt wurden, erfolgte diese Bewilligung auf der Grundlage des § 31 Abs. 3 Nr. 2 Buchst. b SchwbG und damit auf einer anderen Anspruchsgrundlage als dem vom Kläger geltend gemachten persönlichen Anspruch aus § 31 Abs. 3a SchwbG.

bb) Die Beklagte hat aber im Hinblick auf die von ihr selbst als für ihre Entscheidung bindend herangezogenen Empfehlungen der Bundesarbeitsgemeinschaft der Deutschen Hauptfürsorgestellen eine fehlerhafte Wertung des zu beurteilenden Falles vorgenommen und damit ihr Ermessen fehlerhaft ausgeübt.

Die Beklagte kann zwar solche Empfehlungen grundsätzlich für die Ausübung ihres Ermessens heranziehen. Die Einwendungen des Klägers gegen die Einbeziehung der Empfehlungen gehen insoweit fehl. Grade da der Gesetzgeber bzw. die zur Verordnung mit Zustimmung des Bundesrates ermächtigte Bundesregierung untätig geblieben sind und keine näheren Vorgaben zur Ausfüllung des Anspruchs nach § 31 Abs. 3a SchwbG hinsichtlich Höhe und Dauer der Leistung gemacht haben, ist es seitens der Beklagten nicht nur zulässig, sondern im Hinblick auf die Erreichung einer größtmöglichen Gleichbehandlung schwerbehinderter Menschen auch sinnvoll, durch Unterwerfung unter Empfehlungen eines Gremiums, wie der Bundesarbeitsgemeinschaft der Hauptfürsorgestellen, eine Einheitlichkeit der Rechtsanwendung in diesem Bereich zu fördern. Im Rahmen des Leistungsrechts ist insbesondere die Einbeziehung finanzieller Erwägungen im Hinblick auf eine generelle Leistungsfähigkeit grundsätzlich zulässig (Karl Hauck/Wolfgang Noftz, SGB I, 2l. Lfg. XII/01, § 39 Rdnr. 3a). Dementsprechend ist auch das Aufstellen von Leistungsstufen, die konkret an den Übernahmebedarf anknüpfen, durch die Empfehlungen der Arbeitsgemeinschaft der Deutschen Hauptfürsorgestellen anzuerkennen, da die Leistungsgewährung nicht nur durch die Grundsätze der sparsamen und wirtschaftlichen Mittelverwendung beschränkt wird, sondern durch die in § 31 Abs. 3a Satz 1 SchwbG vorgenommene Anknüpfung an die zur Verfügung stehenden Mittel der Ausgleichsabgabe eine natürliche Begrenzung erfährt.

Dabei ist es vorliegend ohne Belang, ob der Entscheidung der Beklagten die Empfehlung der Arbeitsgemeinschaft der Deutschen Hauptfürsorgestellen zugrunde zu legen sind oder aber die am 20.09.2001 von der damaligen Behörde für Arbeit, Gesundheit und Soziales am 20.09.2001 erlassenen Richtlinien über finanzielle Leistungen zur Arbeitsassistenz Schwerbehinderter gemäß Sozialgesetzbuch - 9. Buch (SGB IX - Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen (Amt. Anz. Teil II 2001 Nr. 118 S. 3770f.)). Denn die Vorschrift in den Empfehlungen und den Richtlinien sind im Einzelnen identisch.

Soweit die Beklagte jedoch solche Empfehlungen oder Richtlinien zur Ausübung ihres Ermessens heranzieht, ist sie inhaltlich an die hierdurch selbst gezogenen Grenzen gebunden. Der Kläger konnte zwar nicht durch Verweis auf anders ergangene Entscheidungen, die auf der gleichen Grundlage der Empfehlungen zu einer unterschiedlichen Wertung kommen, eine Ungleichbehandlung durch den an ihn adressierten Bescheid konkret nachweisen. Dies war hier aber auch nicht erforderlich. Anknüpfungspunkt für die Gleichbehandlung im Sinne von Art. 3 GG sind nicht die der Entscheidung zugrunde gelegten Vorschriften, sondern die hierauf aufbauende ständige Verwaltungspraxis. Soweit diesbezüglich Vorschriften, wie die von der Beklagten herangezogenen Empfehlungen, existieren, indizieren sie das Vorhandensein einer solchen Verwaltungspraxis, sodass ein Abweichen hiervon unmittelbar als Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz qualifiziert werden kann (vgl. auch BVerwGE 61, 15/18, 21; DVBl. 1981, 1149; DVBl. 1986, 110/111).

Eine solche Abweichung von den Inhalten der Empfehlung nimmt die Beklagte durch ihre Wertung in dem Ausgangsbescheid vom 10.04.2001 und dem Widerspruchsbescheid vom 28.08.2001 vor. Sie legt ihrer Berechnung eine anrechenbare Arbeitszeit des Klägers von zwei bis unter drei Stunden pro Tag zugrunde und begrenzt damit die aufzuwendenden Mittel gemäß der hierfür geltenden Stufe der Empfehlung auf bis zu 1 500 DM monatlich. Auf dieser Basis errechnet sie einen Gesamtzuschuss vom 36 000 DM für die Dauer von 24 Monaten. Der Kläger begehrt jedoch einen Zuschuss in Höhe der von ihm beantragten tatsächlichen Kosten für eine tägliche Arbeitszeit von vier Stunden. Hierfür sehen die Empfehlungen eine weitere Stufe vor, deren Leistung mit bis zu 2 000 DM monatlich begrenzt sind. Die Abweichung von dieser auf die darunter liegende Stufe begründet die Beklagte in ihrem Bescheid vom 10.04.2001 damit, dass der Kläger eine "Rund-um-die-Uhr"-Unterstützung benötige und im Unterstützungsbedarf während der Arbeitszeit daher auch pflegerische und betreuerische Tätigkeiten enthalten seien, die von anderen Leistungsträgern abzudecken seien. Hierfür liegen jedoch keinerlei Anhaltspunkte vor. Der Kläger hat durch Vorlage seines Arbeitsvertrages nachgewiesen, dass er seinem Arbeitgeber insgesamt 20 Stunden Arbeitszeit pro Woche schuldet, für die er eine Arbeitsassistenz benötigt. Der von ihm überreichte Arbeitsvertrag über diese Arbeitsassistenz knüpft dementsprechend in § 3 ebenfalls an eine Arbeitszeit von 20 Wochenstunden an, sodass hier davon auszugehen ist, dass diese Assistenz keine darüber hinausgehende betreuende oder pflegerische Maßnahmen umfasst. Dies wird auch dadurch deutlich, dass die Urlaubsregelung in § 4 des Arbeitsassistenzvertrages auf den Erholungsurlaub des Klägers abgestimmt ist, obwohl aufgrund der Behinderung des Klägers davon auszugehen ist, dass er auch in dieser Zeit eine Teilbetreuung benötigt.

Für die Berechnung der Zuschusshöhe war hier dementsprechend ein Unterstützungsbedarf von mehr als drei Stunden anzusetzen, aus dem sich nach Maßgabe der Empfehlung eine Zuschusshöhe von bis zu 2 000 DM ergibt. Durch Abweichen von dieser Bemessung hat die Beklagte ihr Ermessen fehlerhaft ausgeübt.

2. Die Sache ist indes nicht spruchreif im Sinne von § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Spruchreife liegt nicht vor, wenn der begehrte Verwaltungsakt im Ermessen der Behörde steht und keine sog. Ermessensreduktion auf Null gegeben ist. Das Ermessen ist auf Null reduziert, wenn angesichts der konkreten Umstände des Falles nur eine einzige, bestimmte Entscheidung in Betracht kommt (Kopp/Schenke, Kommentar zur VwGO, 11. Aufl., § 113 Rdnr. 207). Im vorliegenden Fall hatte die Beklagte in erster Linie ein Ermessen hinsichtlich der Höhe der zu gewährenden Leistungen. Auch bei Anwendung einer anderen Bemessungsstufe nach Maßgabe der Empfehlung oder der Richtlinien verbleibt der Beklagten durch die offene Formulierung des Betrages "bis zu" einer bestimmten Leistungsgrenze ein Ermessen über die konkrete Höhe. Ferner enthalten die Empfehlungen und die Richtlinien eine Öffnungsklausel, die im Einzelfall eine Abweichung von den Bemessungsstufen zugunsten des Antragstellers ermöglichen und ebenfalls im Ermessen der Hauptfürsorgestelle liegen. Diese Abwägungen können nicht vom Gericht anstelle der Beklagten vorgenommen werden.

II. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 188 Satz 2,154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO und entspricht in ihrer Aufteilung jenem Verhältnis, in dem das jeweilige Obsiegen oder Unterliegen der Parteien zueinander stehen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11,711 ZPO.