Urteil
Begleitende Hilfe im Arbeitsleben für beruflich selbstständige schwerbehinderte Menschen

I. Der Kläger begehrt als Schwerbehinderter Hilfe zur wirtschaftlichen Selbstständigkeit.

II. Die vom Verwaltungsgericht zugelassene und auch sonst zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hätte die Klage abweisen müssen, denn der Kläger hat keinen Anspruch auf Neubescheidung seines Antrags auf Gewährung von Zuschüssen zur Ausübung einer selbstständigen Tätigkeit.

Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage und damit für die Frage, ob der geltend gemachte Anspruch besteht, ist der Zeitpunkt des Ergehens des Widerspruchsbescheids, nicht derjenige der letzten tatrichterlichen Entscheidung. Dies ist für Fälle der Leistungsgewährung von Sozialhilfe (BVerwG st. Rspr. seit Urteil vom 30.11.1966 - V C 29.66 - BVerwGE 25, 307 bis 318) und für Leistungen im Bereich der Jugendhilfe (BVerwG st. Rspr. seit Urteil vom 26.11.1981 - 5 C 56.80 - BVerwGE 64, 224 bis 232) grundsätzlich allgemein anerkannt, weil diese Leistungen in der Regel zeitabschnittsweise gewährt werden und einer ständigen Überprüfung und Neuregelung zugänglich sind. Gleiches gilt für finanzielle Leistungen nach dem zur Sicherung der Eingliederung Schwerbehinderter in Arbeit, Beruf und Gesellschaft ( Schwerbehindertengesetz - SchwbG) in der Fassung vom 26.8.1986 (BGBI. I S.1421), denn die darin erfassten Leistungen werden auch nur zeitabschnittsweise gewährt. Eine Verschiebung des für die Rechtsanwendung maßgeblichen Zeitpunktes tritt nicht dadurch ein, dass die Richtlinien des Sozialministeriums für die Gewährung von Hilfen an Arbeitgeber wegen außergewöhnlicher Belastungen bei der Beschäftigung besonders betroffener Schwerbehinderter vom 7.6. 1999 (GABI. S. 418) - die auch heute noch gelten - in Nr. 6 bestimmen, dass "die Leistungen in der Regel für einen Zeitraum von zwei Jahren, beginnend mit dem Monat der Antragstellung bewilligt werden". Ungeachtet der rechtlichen Qualifikation dieser Richtlinie kann ihr allenfalls entnommen werden, dass der Prognosezeitraum die beiden Jahre nach Ergehen der behördlichen Entscheidung erfasst, nicht aber, dass in diesem Zeitraum eintretende tatsächlich oder rechtliche Änderungen bei der gerichtlichen Überprüfung zugrunde gelegt werden müssten.

Maßgeblich ist somit das SchwbG in der Fassung vom 26.8.1986, das in § 31 die Aufgaben der Hauptfürsorgestelle umschreibt und ihr die begleitende Hilfe im Arbeits- und Berufsleben zuweist (§ 31 Abs.1 Nr.3 SchwbG), für die sie aus den ihr zur Verfügung stehenden Mitteln auch Geldleistungen zur wirtschaftlichen Selbstständigkeit gewähren kann (§ 31 Abs. 3 Nr. 1c SchwbG). Mittel, die der Hauptfürsorgestelle (jetzt Integrationsämter) zur Verfügung stehen, sind u. a. solche, die ihr aus der Ausgleichsabgabe zufließen und für die obengenannte Aufgabe zweckgebunden sind (§ 11 Abs.3 Satz 1 und 2 SchwbG). Aufgrund der Ermächtigung in § 11 Abs. 3 Satz 3 SchwbG, wonach die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates durch Rechtsverordnung nähere Vorschriften über die Verwendung der Ausgleichsabgabe erlassen kann, erging die "Zweite Verordnung zur Durchführung des Schwerbehindertengesetzes (Schwerbehinderten- Ausgleichsabgabeverordnung - SchwbAV) vom 28.3.1988 ( BGBI. I S. 484). Sie regelt in § 21 unter welchen Voraussetzungen die Hauptfürsorgestelle berechtigt ist, finanzielle Hilfe an Selbstständige zu gewähren und begründet damit zugleich einen Anspruch des Schwerbehinderten auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über seinen Hilfeantrag. Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Hilfegewährung liegen indes nicht vor. Der Kläger begehrt - was unstreitig ist - weder ein Darlehen noch Zinszuschüsse zur Gründung oder zur Erhaltung einer selbstständigen beruflichen Existenz nach § 21 Abs.1 SchwbAV, sondern nicht rückzahlbare Geldleistungen für die Beschäftigung von Arbeitnehmern wegen seiner eigenen Behinderung. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Regelung in § 21 Abs. 4 i.V.m. § 27 SchwbAV ließe hier eine solche Hilfegewährung zu, geht fehl.

Nach § 21 Abs. 4 SchwbAV sind zugunsten von Schwerbehinderten, die eine selbstständige Tätigkeit ausüben oder aufzunehmen beabsichtigen, die §§ 17 bis 20 und 22 bis 25 sowie 27 dieser Verordnung entsprechend anzuwenden. Der Senat teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass § 21 Abs. 4 SchwbAV eine eigenständige von den Voraussetzungen der Absätze 1 bis 3 der Regelung unabhängige Ermächtigungsgrundlage für die Hauptfürsorgestelle ist, an schwerbehinderte Selbstständige die dort genannten Leistungen zu erbringen, sofern sich aus der Besonderheit der Selbstständigkeit des Schwerbehinderten gegenüber einem vergleichbaren Arbeitnehmer nicht anderes ergibt.

Durch das erste Gesetz zur Änderung des Schwerbehindertengesetzes vom 24.7.1986 (BGBI. I S. 1110) waren die Möglichkeiten zur finanziellen Förderung der Eingliederung Schwerbehinderter auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt aus Mitteln der Ausgleichsabgabe erweitert worden. Das hat den Verordnungsgeber veranlasst, die bisherige Förderung selbstständig tätiger Schwerbehinderter (§ 7 SchwbAV 1978, BGBI. I S.1228) zu erweitern, in dem der nunmehrige § 21 Abs. 4 SchwbAV geschaffen wurde. Den Hauptfürsorgestellen sollte ermöglicht werden, Leistungen an Schwerbehinderte zur begleitenden Hilfe im Arbeits- und Berufsleben nicht nur dann zu erbringen, wenn es um die Eingliederung auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt in abhängiger Beschäftigung geht, sondern auch dann, wenn der Schwerbehinderte selbstständig tätig ist oder sein will (so Bundesratsdrucksache 482/87 S. 63). Der Wortlaut der Vorschrift belegt die Annahme einer selbstständigen, d.h. von den Voraussetzungen des § 21 Abs. 1 SchwbAV unabhängigen Rechtsgrundlage. Die Systematik des § 21 steht dem nicht entgegen. Auch Sinn und Zweck der Leistungsgewährung aus Mitteln der Ausgleichsabgabe an selbstständig Tätige ist mit der hier vorgenommenen Auslegung vereinbar.

Der Senat verkennt nicht, dass die Ausgleichsabgabe die Aufgabe hat, die Arbeitgeber anzuhalten, Schwerbehinderte einzustellen (Antriebsfunktion), sowie die Belastungen zwischen denjenigen Arbeitgebern, die dieser Verpflichtung genügen und denjenigen, die sie - aus welchen Gründen auch immer - nicht erfüllen, auszugleichen (Ausgleichsfunktion).
Sie ist nach ihrer gesetzlichen Ausgestaltung und ihrem materiellen Gehalt eine Sonderabgabe, die zweckgebunden verwaltet wird (vgl. BVerfG, Urteil vom 26.5.2001 - 1 BvL 56.87 u.a. -, BVerfGE 57, 139). Sie dient in erster Linie der Förderung von Arbeitsplätzen und von behinderten Menschen auf diesen Arbeitsplätzen. Der Gesetzgeber geht davon aus, dass Arbeitsplätze dem Gelderwerb dienen und damit auch die wirtschaftliche Existenz sichern sollen. Als Arbeitsplätze gelten demnach nicht diejenigen Stellen, die nicht in erster Linie dem Erwerb der Beschäftigten dienen (vgl. § 7 Abs. 2 Nrn. 2 und 3 SchwbG). Es ist daher folgerichtig, wenn die Gewährung von Darlehen oder Zinszuschüssen zur Gründung oder zur Erhaltung einer selbstständigen beruflichen Existenz eines Schwerbehinderten davon abhängig gemacht wird, dass durch die Tätigkeit voraussichtlich auf Dauer im Wesentlichen der Lebensunterhalt sichergestellt werden kann (§ 21 Abs. 1 Nr. 2 SchwbAV).
Dies zwingt aber nicht, sonstige Leistungen an schwerbehinderte Selbstständige von dieser Voraussetzung abhängig zu machen, da durch die entsprechende Anwendung der §§ 17 bis 20 und 22 bis 25 sowie 27 SchwbAV dem strukturellen Unterschied, der darin besteht, dass ein schwerbehinderter Arbeitnehmer einen Arbeitsplatz im Sinne des Schwerbehindertengesetzes hat, während es bei einem Selbstständigen hieran fehlt, Rechnung getragen werden kann.

Zu Recht und mit überzeugender Begründung führt das Verwaltungsgericht aus, dass der Kläger die allgemeinen Leistungsvoraussetzungen nach § 21 Abs. 4 i.V.m. § 18 Abs. 2 SchwbAV erfüllt, insbesondere die Eingliederung in das Arbeits- und Berufsleben auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt nicht schon deshalb ausgeschlossen ist, weil er wegen Dienstunfähigkeit in den vorzeitigen Ruchestand versetzt wurde. Auch ein dienstunfähiger Beamter kann durchaus dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen und dort eingegliedert werden. Insoweit verweist der Senat auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichts (§ 130 b Satz 2 VwGO).

Die danach gebotene entsprechende Anwendung des § 27 Abs. 1 SchwbAV bereitet Schwierigkeiten. Die Regelung ist zugeschnitten auf die Gewährung von Zuschüssen an Arbeitgeber zur Abgeltung außergewöhnlicher Belastungen, die ihnen deshalb entstehen, weil sie einen Schwerbehinderten beschäftigen, der nach Art und Schwere seiner Behinderung im Arbeits- und Berufsleben besonders betroffen ist, wenn ohne diese Leistung das Beschäftigungsverhältnis gefährdet würde. Diese Vorschrift auf einen schwerbehinderten Selbstständigen übertragen bedeutet, dass er dann Zuschüsse zur Abgeltung außergewöhnlicher Belastungen erhält, die darin bestehen, dass er wegen der Art oder Schwere seiner eigenen Behinderung eine Hilfsperson oder Hilfspersonen beschäftigen muss, wenn ohne diese Leistungen seine eigene selbstständige Berufstätigkeit gefährdet würde.

Dies setzt voraus, dass ohne die begehrte Leistung "das Beschäftigungsverhältnis" im Sinne des § 27 Abs. 1 SchwbAV, also bei analoger Anwendung die wirtschaftliche Selbstständigkeit des Klägers, "gefährdet würde". Das Verwaltungsgericht hat dies im Ergebnis zu Recht für die Jahre 1995 bis 1998 verneint, da der Kläger in diesen Jahren einen durchschnittlichen Gewinn von 51.999 DM pro Jahr erwirtschaftet hat. (1995 = 132.223 DM; 1996 = 18.790 DM, 1997 = ./. 13.213 DM, 1998 = 70.743 DM). Der Kläger hat damit in der Vergangenheit Gewinne erwirtschaftet. Der begehrte Zuschuss war nicht erforderlich, um seine wirtschaftliche Selbstständigkeit zu sichern. Dass sein Unternehmergewinn bei der Zuschussgewährung höher gewesen wäre, ist ohne Belang. Der Zuschuss dient dem Erhalt der Selbstständigkeit, nicht der Gewinnerhöhung.

Aber auch die im Zeitpunkt des maßgeblichen Widerspruchsbescheids (7.8.2000) ins Auge zu nehmende wirtschaftliche Entwicklung (Vergangenheit und Zukunftsprognose) führt zu keinem anderen Ergebnis.

Im Jahre 1999 geriet der Antragsteller in die Verlustzone, was sich auch in der Folgezeit, soweit bereits damals absehbar, nicht änderte (1999 = ./. 51.097 DM; 2000 = ./. 48.732 DM; 2001 = ./. 4778 DM). Verluste können zwar in diesem Zusammenhang geeignet sein, die Leistungsvoraussetzungen des § 27 Abs. 1 SchwbAV darzutun. Dies kann jedoch nur dann gelten, wenn ohne die Leistungsgewährung die Selbstständigentätigkeit deshalb gefährdet würde, weil der Betriebsinhaber Schwerbehinderter ist und wegen der Behinderung Tätigkeiten, die er ansonsten selbst vornehmen könnte und würde, auf Hilfskräfte, die er entlohnen muss, zu übertragen genötigt ist. Der Senat kann offen lassen, welche Tätigkeiten grundsätzlich in den Aufgabenbereich eines Betriebsinhabers gehören, und welche im Allgemeinen von den Personen zu bewältigen sind, die er beschäftigt. Allerdings wird in diesem Zusammenhang eine weitere Schwierigkeit bei der analogen Anwendung des § 21 Abs. 4 i.V.m. § 27 SchwbAV deutlich.

Die unmittelbare Anwendung des § 27 Abs. 1 SchwbAV betrifft letzlich den zu fördernden Arbeitsplatz des behinderten Arbeitnehmers. Welche Leistungen dieser in seinem Beschäftigungsverhältnis zu erbringen hat - und wegen seiner Behinderung nicht oder nicht vollständig erbringen kann -, ist durch Tarif-, Arbeits- oder Dienstvertrag geregelt. An diesen Regelungen lässt sich ablesen, ob es besonderer Hilfen bedarf, damit der Behinderte seinen Arbeitsplatz noch so ausfüllen kann, dass sein Beschäftigungsverhältnis nicht gefährdet ist, bzw. dass sein Arbeitgeber Zuschüsse erhält, um die entsprechenden außergewöhnlichen Belastungen tragen zu können. Der Selbstständige bestimmt dagegen eigenverantwortlich, welche Arbeiten er übernimmt. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Art der Arbeiten, als auch der zeitlichen Inanspruchnahme.
Dementsprechend bereitet es nicht unbeträchtliche Schwierigkeiten festzustellen, ob die Tätigkeiten, die der selbstständige Behinderte wegen seiner Behinderung nicht durchführen kann, nicht ohnehin in der Regel von abhängig Beschäftigten ausgeführt werden. Es leuchtet dem Senat nicht ohne weiteres ein, dass einfache bürotechnische Arbeiten wie Kopieren, Packen, Heften, Lochen, Fax, Toner nachfüllen, Papier laden, Eintüten, Adressen aufkleben und Frankieren zu den Aufgaben gehören müssen, die ein selbstständiger "Presse- und Öffentlichkeitsarbeiter" selbst durchzuführen hat. Hierauf kommt es jedoch nicht an. Denn es ist nicht dargetan, dass die Selbstständigkeit des Klägers wegen seiner Behinderung gefährdet ist.

Der Kläger hat im Jahr 1997, zu einem Zeitpunkt in dem sein Unternehmen noch mehr oder minder florierte, zwei Mitarbeiter eingestellt, auch um dem insgesamt gestiegenen Auftrags- und Arbeitsvolumen gerecht zu werden, denn dass die Einstellungen allein erfolgten, um seine behinderungsbedingten Beschränkungen auszugleichen, ist angesichts seiner eigenen Angaben und der Arbeitszeiten der beiden Mitarbeiter ausgeschlossen. Erweist sich seine Prognose in Bezug auf den künftigen Auftragseingang aber als verfehlt, was aus den Einkommensteuerbescheiden der Jahre 1999 bis 2001 zu schließen ist, so liegt dies in seinem unternehmerischen Risiko.
Die Förderung selbstständiger Tätigkeit Behinderter kann auch im Anwendungsbereich des § 21 Abs. 4 i.V.m. § 27 SchwbAV nicht dazu führen, eine defizitäre Selbstständigkeit wirtschaftlich am Leben zu erhalten. Es ist nicht Aufgabe der Lohnkostenübernahme für die Beschäftigung nichtbehinderter Arbeitnehmer durch einen behinderten Arbeitgeber, dessen unternehmerisches Risiko zu übernehmen.

Der Senat verkennt nicht, dass für einen behinderten Menschen das Wissen und die Fähigkeit sinnvoll am Arbeitsleben teilzunehmen, wichtig und von Bedeutung sein kann und der Integration in die Gesellschaft dient. Aus Mitteln der Ausgleichsabgabe dürfen gleichwohl Leistungen für die Beschäftigung nichtbehinderter Arbeitnehmer an behinderte Arbeitgeber gemäß § 21 Abs. 4 i.V.m. § 27 Abs. 1 SchwbAV nur dann gewährt werden, wenn damit der Tatbestand der Selbstständigkeit prognostisch auf Dauer gewährleistet ist. Hierzu gehören auch, dass die selbstständige Tätigkeit einen gewissen Ertrag abwirft, der nicht nur in Höhe der begehrten Leistung besteht. Dies ist hier nicht der Fall.