Urteil
Kriegsopferversorgung, Vorschußbescheid

Die Revision des Beklagten hat Erfolg.

Der Kläger verlangt - nach der im Berufungsverfahren erfolgten Klageänderung (§ 99 Abs. 1 SGG) - nur noch die Weiterzahlung des ihm bis einschließlich November 1992 gewährten Vorschusses in Höhe des letzten Anpassungsbescheides vom 10.6.1992 als Dauerrente (§ 123 SGG). Hierfür gibt es keine Rechtsgrundlage.

Rentenzahlungen aufgrund des BVG kommen nicht in Betracht. §§ 30 Abs. 1, 31 Abs. 1 und 2 BVG setzen beim Antragsteller eine MdE von wenigstens 25 v.H. (= 30 v.H.) voraus. Diese Voraussetzung ist nicht erfüllt. Auch der Bescheid vom 23.9.1991 (Vorschußbescheid) in Verbindung mit den Anpassungsbescheiden vom 16.12.1991 und 10.6.1992 begründet weder nach seinem Inhalt noch nach seiner Rechtsnatur die Verpflichtung des Beklagten, dem Kläger den bisher geleisteten Betrag über den 30.11.1992 hinaus auf Dauer zu gewähren.

1. Nach § 42 Abs. 1 Satz 1 SGB I kann der zuständige Leistungsträger Vorschüsse zahlen, deren Höhe er nach pflichtgemäßem Ermessen bestimmt, wenn ein Anspruch auf Geldleistungen dem Grunde nach besteht und zur Feststellung seiner Höhe voraussichtlich eine längere Zeit erforderlich ist. Solche Vorschüsse sind zu zahlen, wenn der Berechtigte es beantragt (§ 42 Abs. 1 Satz 2 SGB I). Hiermit wird dem Sozialleistungsträger die Möglichkeit eingeräumt, in einem laufenden Verwaltungsverfahren bis zur endgültigen Feststellung einer Sozialleistung (vgl. § 20 SGB X) eine vorläufige Regelung zu treffen. Dafür reicht aus, dass der Antragsteller nach der Überzeugung des Sozialleistungsträgers einen Anspruch auf Geldleistungen hat.

Der Vorschuss ist eine eigenständige vorläufige Leistung und nicht etwa ein Teil der beanspruchten Leistung. Die spätere endgültige Entscheidung wird durch den Vorschussbescheid inhaltlich nicht präjudiziert (vgl. BSGE 55, 287/290 f. = SozR 1200 § 42 Nr. 2; SozR 3-1200 § 42 Nr. 2; SozR 3-4100 § 112 Nr. 28 m.w.N.). Der Vorschussbescheid verliert seine Wirkung mit dem endgültigen Bescheid (BSGE 67, 104/110 = SozR 3-1300 § 32 Nr. 2; BSG SozR 3-4100 § 112 Nr. 28). Er entfaltet nur für einen begrenzten Zeitraum Bindungswirkungen, und zwar höchstens bis zum Abschluss des Verwaltungsverfahrens. Deshalb können derartige Regelungen bei dem Bescheidempfänger schutzwürdiges Vertrauen grundsätzlich nur bis zum Erlass des abschließenden Verwaltungsaktes begründen (BSGE 67, 104/110 = SozR 3-1300 § 32 Nr. 2 m.w.N.).

Ist die Versorgungsverwaltung davon überzeugt, dass die MdE des Antragstellers wenigstens 30 v.H. beträgt, führt der Erlass eines Vorschussbescheides in der Regel nicht dazu, dass gleichzeitig ein MdE-Grad mit Bindungswirkung für den endgültigen Bescheid fingiert oder festgesetzt wird. Etwas anderes gilt nur, wenn im Verfügungssatz des Vorschussbescheides bereits bindend über den Grad des MdE-Grades aus dem Verfügungssatz in Verbindung mit der Begründung des Bescheides ergibt. Das entspricht der im Unfallversicherungsrecht herrschenden Auffassung (vgl. BSGE 55, 287 = Breith. 1984, 100 = SozR 1200 § 42 Nr. 2 und SozR 3-1200 § 42 Nr. 2). Es bestehen keine Bedenken, die dort entwickelten Grundsätze auch im Versorgungsrecht anzuwenden. Vor der Bewilligung einer Versorgungsrente muss nämlich zunächst sorgfältig ermittelt werden, ob die geltend gemachten Gesundheitsstörungen mit Wahrscheinlichkeit auf eine schädigende Einwirkung i.S. des BVG zurückgeführt werden können und, wenn dies der Fall ist, ob die auf den schädigenden Einwirkungen beruhende MdE einen rentenberechtigenden Grad von wenigstens 25 v.H. (= 30 v.H.) erreicht. Deshalb wäre die Einschätzung des Grades der MdE in diesem Stadium des Verwaltungsverfahrens für den Beklagten mit einem erheblichen Risiko behaftet, wenn die Entscheidung insoweit bereits Bindungswirkung entfaltete. Das ist aber nicht der Fall. Nach § 22 Abs. 4 Satz 4 des Gesetzes über das Verwaltungsverfahren der Kriegsopferversorgung (KOVVfG) ist die Versorgungsverwaltung nicht an den vorläufigen Bescheid gebunden. Die Vorschrift schließt aber nicht aus, dass die Versorgungsverwaltung statt eines Vorbehaltsbescheides einen Vorschussbescheid nach § 42 SGB I erlässt. Denn der Gesetzgeber hat bei Einführung des § 42 Abs. 1 SGB I im Jahre 1976 § 22 Abs. 4 KOVVfG nicht aufgehoben und auch nicht den Erlass von Vorschussbescheiden im Versorgungsrecht ausgeschlossen.

Ob die Versorgungsverwaltung aufgrund eines Vorschussbescheides ausnahmsweise auf Dauer an die Gewährung von Leistungen gebunden ist, hängt vom Inhalt des Bescheides ab. Maßstab für seine - auch dem Revisionsgericht obliegende - Auslegung (vgl. nur BSGE 67, 104 = SozR 3-1300 § 32 Nr. 2) ist der sog. "Empfängerhorizont" eines verständigen Beteiligten, der die Zusammenhänge berücksichtigt, die die Behörde nach ihrem wirklichen Willen (§ 133 BGB) erkennbar in ihre Entscheidung einbezogen hat. Unklarheiten gehen zu Lasten der Verwaltung. Soll ein Verwaltungsakt nur einstweilig wirken (§ 39 Abs. 1 Satz 2 SGB X), muss der Adressat Inhalt und Umfang der Vorläufigkeit hinreichend erkennen können (vgl. z.B. BSGE 67, 104 = SozR 3-1300 § 32 Nr. 2).

Legt man den Bescheid des Beklagten vom 23.9.1991 nach diesen Grundsätzen aus, so ergibt sich: Die Versorgungsverwaltung wollte dem Kläger ab 1.1.1991 nur einen Vorschuss gewähren. Hierauf ist der Inhalt des Bescheides beschränkt. Ein direkter Hinweis, dass der vorläufigen Leistungsbewilligung die Festsetzung eines bestimmten MdE-Grades zugrunde liegt, ist weder im Verfügungssatz noch in der Begründung des Bescheides enthalten. Lediglich aus der Höhe der Leistung lässt sich mittelbar erkennen, von welchem MdE-Grad die Verwaltung ausgegangen ist. Darin kann aber keine bindende, über die Dauer der Vorschusszahlung hinausgehende Festsetzung des MdE-Grades gesehen werden. Dass die Entscheidung nicht endgültig erfolgt ist und erfolgen sollte, gelangt im Bescheid auch durch den Hinweis zum Ausdruck, dass bei der endgültigen Entscheidung Vorschüsse gemäß § 42 Abs. 2 SGB I auf die noch festzustellende Leistung anzurechnen seien und dass die Versorgungsverwaltung erst nach Abschluss der Sachaufklärung und Feststellung der zustehenden Leistungen einen abschließenden Bescheid erteilen werden. Der Kläger musste nach dem Inhalt des Bescheides davon ausgehen, dass trotz der Bewilligung der Leistungen die Frage, ob seine Schädigungsfolgen wenigstens eine MdE von 25 v.H. bedingten,
noch offen war und die Rechtsfolgen des Vorschussbescheides mit der endgültigen Entscheidung wegfielen (§ 39 Abs. 2 SGB X).

Auf Vertrauensschutz könnte sich der Kläger aber auch nicht berufen, wenn der Beklagte ihm vorläufig Leistungen nach § 22 Abs. 4 KOVVfG gewährt oder sie als sog. Vorwegzahlungen (s. dazu BSGE 67, 104 = SozR 3-1300 § 32 Nr. 2; SozR 3-1300 § 31 Nr. 10) ausgekehrt hätte. Denn auch in diesem Falle würde die Bindungswirkung eines entsprechenden Bescheides nicht über die Dauer der Gewährung der vorläufigen Leistung hinaus reichen. Deshalb kommt auch eine Umdeutung des Vorschussbescheides in einem Vorbehaltsbescheid nicht in Betracht (vgl. dazu § 43 SGB X).

Der Vorschussbescheid hat seine Wirkung mit Ablauf des Monats November 1992 verloren. Dies folgt aus dem Bescheid des Beklagten vom 26.10.1992 i.d.F. des Widerspruchsbescheides vom 13.9.1993 i.V.m. der "Mitteilung" über die Zahlungseinstellung des Vorschusses zum Dezember 1992. Hierbei handelte es sich um einen Verwaltungsakt i.S. des § 31 SGB X. Denn mit dieser Mitteilung wird unter ausdrücklicher Bezugnahme auf den Bescheid vom selben Tag, dem 26.10.1992, eine ergänzende Entscheidung getroffen, dass der Vorschuss mit Ablauf des Monats November 1992 ausläuft und dann keine Zahlungen mehr geleistet werden. Zwar hat der Beklagte den Bescheid vom 26.10.1992 i.d.F. des Widerspruchsbescheides vom 13. September 1993 "aufgehoben", dieser Umstand ist jedoch unschädlich, denn inhaltlich ist er durch den Bescheid vom 9.3.1994 i.d.F. des Widerspruchsbescheides vom 26.6.1995 als endgültige Entscheidung des Beklagten über den geltend gemachten Versorgungsanspruch des Klägers ersetzt worden.

2. Der Anspruch auf Vorschusszahlungen ist auf die Zeit bis zum 30.11.1992 beschränkt gewesen. Daran hat der Erlass der Anpassungsbescheide vom 16.12.1991 bzw. 10.6.1992 nichts geändert. Entgegen der Auffassung des LSG haben solche Bescheide in der Regel auch keine anspruchsverlängernde oder anspruchsbegründende Wirkung (vgl. allgemein: BSGE 79, 92 = SozR 3-1300 § 45 Nr. 30 sowie Senatsurteil vom 26.10.1989 - RV 14/88 - SozSich 1990, 231). Hierfür spricht insbesondere der Inhalt der im vorliegenden Fall ergangenen Anpassungsbescheide. Der Bescheid vom 16.12.1991 setzt die durch das KOV-Anpassungsgesetz vom 21.6.1991 (BGBl. I S. 1310), der Bescheid vom 10.6.1992 die durch die 1. KOV-Anpassungsverordnung vom 17.6.1992 (BGBl. I S. 1078) vorgenommenen Änderung bzgl. der Höhe der Versorgungsleistungen um (vgl. dazu § 48 SGB X). Der Beklagte war nicht gehindert, auch Vorschussleistungen auf Grundrenten entsprechend § 56 Abs. 1 BVG nach pflichtgemäße Ermessen anzupassen. Über die damit verbundene prozentuale Erhöhung des gezahlten Vorschusses geht der Regelungsgehalt der gegenüber dem Kläger erlassenen Formularbescheide nicht hinaus. Im Verfügungssatz dieser beiden Anpassungsbescheide wird nur zum Ausdruck gebracht, dass die individuellen, durch einen Vorschussbescheid gewährten Bezüge aufgrund der inzwischen ergangenen Anpassungsvorschriften heraufgesetzt werden. Eine darüber hinausgehende individuelle Berechnung, die zur Annahme weitergehender Rechtsfolgen der Anpassungsbescheide hätte führen können (zu anders gelagerten Fällen vgl. Senatsurteil vom 10.8.1983 - 9 a RV 33/82 - HV-Info 1984 Nr. 5, 73 - 76 = TWZ, BSG-Rspr. § 48 SGB X S. 1 sowie BSG SozR 3-1300 § 50 Nr. 17), war damit nicht verbunden.