Urteil
Aufforderung zur polizeiärztlichen Untersuchung - Anordnung fachärztlicher Zusatzbegutachtung

Der angefochtene Beschluss wird geändert.

Es wird festgestellt, dass der Antragsteller vorläufig bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache - 1 K 3650/18 (VG Aachen) - nicht verpflichtet ist, sich auf der Grundlage der Untersuchungsaufforderung des Antragsgegners vom 27. August 2018 einer polizei- oder fachärztlichen Untersuchung zu unterziehen, soweit diese über die Erhebung einer Anamnese, eine allgemeine körperliche Untersuchung, ein Ruhe-EKG, ein Belastungs-EKG, eine Lungenfunktionsprüfung, einen Hörtest, eine Untersuchung der Sehschärfe, des Gesichtsfeldes, des Farbsinns, des räumlichen Sehens sowie eine allgemeine Blut- und Urinuntersuchung hinausgeht.

Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen tragen der Antragsteller zu ¾ und der Antragsgegner zu ¼.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,00 Euro festgesetzt.

Die Beschwerde hat teilweise Erfolg.

Die zulässige Beschwerde, über die der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO im Rahmen der vom Antragsteller dargelegten Gründe befindet, ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.

Das Verwaltungsgericht hat es abgelehnt, im Wege der einstweiligen Anordnung festzustellen, dass der Antragsteller vorläufig nicht verpflichtet ist, sich auf der Grundlage der Untersuchungsanordnung des Antragsgegners vom 27. August 2018 einer polizeiärztlichen Untersuchung seiner Polizeidienstfähigkeit und gegebenenfalls nachfolgend seiner allgemeinen Dienstfähigkeit zu unterziehen. Der Antragsteller habe keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 1 und 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO). Die Untersuchungsanordnung sei in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Der Antragsteller sei angehört worden; Schwerbehindertenvertretung, Gleichstellungsbeauftragte und Personalrat seien ordnungsgemäß beteiligt worden. Auch materiell-rechtlich begegne die auf § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG i.V.m. § 33 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW gestützte Untersuchungsanordnung keinen Bedenken. Aufgrund der seit dem 23. Januar 2015 bestehenden und noch andauernden Dienstunfähigkeit des Antragstellers lägen hinreichende Anhaltspunkte für seine Polizeidienstunfähigkeit und allgemeine Dienstunfähigkeit vor. Auch Art und Umfang der polizeiärztlichen Untersuchung würden in der Untersuchungsanordnung hinreichend konkretisiert. Die Einholung von Zusatzgutachten auf den Fachgebieten Orthopädie und innere Medizin (Diabetologie) werde von der Untersuchungsanordnung noch nicht umfasst, sondern solle erst nach gesonderter Aufforderung erfolgen; bei der Angabe der Fachgebiete handele es sich um eine reine Information. Aber selbst wenn die fachärztlichen Zusatzuntersuchungen umfasst sein sollten, sei dies unbedenklich, weil diese - anders als fachpsychiatrische Untersuchungen - nicht besonders eingriffsintensiv seien.

Die mit der Beschwerde gegen diese näher begründeten Feststellungen des Verwaltungsgerichts erhobenen Einwendungen greifen nur teilweise durch.

Die streitgegenständliche Untersuchungsanordnung ist rechtsfehlerhaft, soweit - über die Erhebung einer Anamnese, eine allgemeine körperliche Untersuchung, ein Ruhe-EKG, ein Belastungs-EKG, eine Lungenfunktionsprüfung, einen Hörtest, eine Untersuchung der Sehschärfe, des Gesichtsfeldes, des Farbsinns, des räumlichen Sehens sowie eine allgemeine Blut- und Urinuntersuchung hinausgehend - "eine fachärztliche Zusatzuntersuchung auf den Fachgebieten Orthopädie sowie innere Medizin (Diabetologie)" angeordnet wird. In diesem Umfang sind entgegen den Annahmen des Verwaltungsgerichts die tatsächlichen Voraussetzungen sowohl eines Anordnungsgrundes als auch eines Anordnungsanspruchs glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 1 und 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO; dazu a). Die mit der Beschwerde geltend gemachten Einwände gegen die auf die Untersuchungsanordnung im Übrigen bezogenen Feststellungen des Verwaltungsgerichts greifen nicht durch (b). Der Senat konnte daher im Rahmen des ihm hinsichtlich des Inhalts der einstweiligen Anordnung zustehenden Ermessens die aus der Entscheidungsformel ersichtliche einstweilige Anordnung treffen (c).

a) Stützt der Dienstherr - wie hier - die Untersuchungsanordnung (allein) auf die erhebliche Dauer der Fehlzeiten des Beamten und wählt damit den ihm vom Gesetzgeber eröffneten Weg über die vermutete Dienstunfähigkeit nach § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG, ist es grundsätzlich auch nicht zu beanstanden, wenn er eine amts- oder polizeiärztliche Untersuchung zur Erhebung des Krankheitsbildes und seiner möglichen Entwicklung anordnet, um eine Grundlage für die nach § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG erforderliche Prognose zu erhalten. Eine weitergehende Festlegung von Art und Umfang der Untersuchung ist regelmäßig weder rechtlich geboten noch möglich, da die Einzelheiten der Untersuchung von deren Verlauf und den dabei gewonnenen Erkenntnissen abhängig sind.

Vgl. ausführlich dazu OVG NRW, Beschluss vom 4. September 2018 - 6 B 1124/18 -, juris Rn. 7 ff., 19 ff., mit weiteren Nachweisen.

Im Übrigen gilt, dass der Beamte sich allgemeinen körperlichen Untersuchungen, die etwa auch Inhalt einer gewöhnlichen hausärztlichen Vorsorgeuntersuchung sind, grundsätzlich unterziehen muss. Insoweit bestehen insbesondere auch - anders als etwa bei den in besonderem Maße eingriffsintensiven psychiatrischen Untersuchungen - keine Bedenken hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit der angeordneten Untersuchungen.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 29. November 2018 - 6 B 1662/18 -, juris Rn. 7, vom 27. März 2018 - 6 B 208/18 -, juris Rn. 21, und vom 22. Februar 2018 - 6 B 1464/17 -, juris Rn. 19 ff.

Art und Umfang der hier konkret angeordneten Untersuchungen bzw. Begutachtungen gehen indessen über eine solche, grundsätzlich zulässige allgemeine Untersuchung hinaus, nämlich soweit der Antragsgegner weitere fachärztliche Zusatzbegutachtungen "auf den Fachgebieten Orthopädie sowie innere Medizin (Diabetologie)" angeordnet hat.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts erstreckt sich die streitgegenständliche Untersuchungsanordnung auch auf die Einholung der genannten fachärztlichen Zusatzbegutachtungen. Das ergibt sich unter Berücksichtigung des sog. objektiven Empfängerhorizonts (Rechtsgrundsätze der §§ 133, 157 BGB) aus den Formulierungen auf Seite 3 der Untersuchungsanordnung, mit denen diese Untersuchungen ausdrücklich mit aufgelistet werden. Nach dem dort verwendeten Satz "Art und Umfang der zur Begutachtung ihrer Polizeidienstfähigkeit vorzunehmenden Untersuchungen umfasst: ..." werden verschiedene der formularmäßig vorgegebenen Untersuchungsmöglichkeiten durch Ankreuzen gekennzeichnet. Ebenso ist die Zeile "eine fachärztliche Zusatzbegutachtung auf den Fachgebieten: ..." angekreuzt. In der nachfolgenden, eigens für die "konkrete Benennung" der Zusatzbegutachtung freigehaltenen Zeile findet sich der Eintrag "- Orthopädie - sowie - innere Medizin (Diabetologie) -".

Nichts anderes folgt daraus, dass unmittelbar anschließend an die konkret aufgelisteten Untersuchungen weiter ausgeführt wird: "Im Falle von spezifischen Erkrankungen oder unklaren Befunden/Symptomen können Ergänzungen um spezielle Laboruntersuchungen, technische Untersuchungen oder Zusatzgutachten von Fachärztinnen/Fachärzten erforderlich werden. Hierzu werden Sie jedoch gesondert aufgefordert." Denn dieser Hinweis auf eine gesonderte Aufforderung - der zugleich aussagt, dass entsprechende Untersuchungen von der aktuellen Anordnung noch nicht erfasst sind - bezieht sich gerade nicht auf die beiden streitgegenständlichen fachärztlichen Zusatzbegutachtungen. Diese wurden nämlich zuvor durch Ankreuzen sowie durch die konkrete Angabe der Fachgebiete ausdrücklich - neben verschiedenen weiteren Untersuchungen - angeordnet, ohne dass dazu eine Einschränkung oder sonstiger Vorbehalt angemerkt worden wäre. Der nachfolgende allgemeine Hinweis auf "gesonderte Aufforderungen" im Falle von Zusatzbegutachtungen kann daher aus objektiver Empfängersicht nur so verstanden werden, dass er nur darüber hinausgehende, weitere Untersuchungen und Begutachtungen betrifft, deren Erforderlichkeit sich möglicherweise erst im Verlauf der angeordneten Untersuchung ergibt.

Soweit der Antragsgegner in seiner erstinstanzlichen Antragserwiderung vom 23. Oktober 2018 ausgeführt hat, die Angabe der fachärztlichen Zusatzbegutachtungen auf den Fachgebieten "Orthopädie" und "innere Medizin (Diabetologie)" habe lediglich der Information des Antragstellers gedient, kommt das in der Untersuchungsanordnung unzureichend zum Ausdruck. Diese Sichtweise findet sich - wie eben dargestellt - nicht in den insoweit in erster Linie maßgeblichen Formulierungen des Bescheides wieder.

Die danach auch konkrete fachärztliche Zusatzbegutachtungen umfassende Untersuchungsanordnung wird indessen den oben aufgezeigten Anforderungen nicht gerecht. Der Antragsgegner stützt seine Zweifel - wie bereits dargestellt in grundsätzlich zulässiger Weise - allein auf die umfangreichen Fehlzeiten des Antragstellers, ohne nähere Erkenntnisse über die Art der Erkrankung oder sonstige Ursachen für seine Zweifel an der Dienstfähigkeit zu benennen. Macht der Dienstherr aber neben den Fehlzeiten keine konkreten Angaben zum Untersuchungsanlass, fehlt es für die Anordnung solcher spezifischer fachärztlicher Zusatzgutachten an einer hinreichenden Grundlage bzw. konkret begründeten Zweifeln an der Dienstfähigkeit, die gerade die Anordnung dieser Untersuchungen als erforderlich erscheinen lassen.

Vgl. bereits OVG NRW, Beschluss vom 11. April 2018 - 6 B 1628/18 -, juris Rn. 27.

b) Die gegen die Feststellungen des Verwaltungsgerichts in Bezug auf die Untersuchungsanordnung im Übrigen dargelegten Gründe greifen hingegen nicht durch.

(1) Ohne Erfolg wendet die Beschwerde ein, die Untersuchungsanordnung sei formell rechtswidrig, weil die Beteiligung der Vertrauensperson der schwerbehinderten Menschen und der Gleichstellungsbeauftragten aus den Verwaltungsvorgängen nicht ersichtlich sei. Das Verwaltungsgericht hat dazu zutreffend darauf hingewiesen, dass diese ausweislich des Schreibens vom 3. Mai 2018 (Blatt 41 f. der Verwaltungsvorgänge, Beiakte Heft 6) über die beabsichtigte Begutachtung der Polizeidienstfähigkeit und der allgemeinen Dienstfähigkeit des Antragstellers informiert worden seien. Anhaltspunkte dafür, dass dieses Schreiben die Schwerbehindertenvertretung und die Gleichstellungsbeauftragte nicht erreicht haben könnte, sind weder erkennbar noch werden sie mit der Beschwerde vorgetragen. Entsprechende Anhaltspunkte lassen sich entgegen der Auffassung der Beschwerde auch nicht daraus herleiten, dass sich in den Verwaltungsvorgängen lediglich die Verfügung der Übersendung des betreffenden Schreibens befindet, das Beteiligungsschreiben selbst (an die Schwerbehindertenvertretung per Mail und an die Gleichstellungsbeauftragte durchschriftlich) aber weder nochmals eigens ausgedruckt noch in der Akte abgeheftet wurde. Dass dies den Anforderungen des § 18 Abs. 2 Satz 6 LGG NRW nicht genügen würde, macht die Beschwerde schon nicht geltend. Dahinstehen kann vor diesem Hintergrund, welche Maßnahmen diese Vorschrift erfasst.

Auch der Umstand, dass sich keine Antwortschreiben der Schwerbehindertenvertretung und der Gleichstellungsbeauftragten in den Verwaltungsvorgängen befinden, ist für sich gesehen unbedenklich. Denn § 18 Abs. 1 Satz 1 LGG NRW und § 178 Abs. 2 Satz 1 SGB IX sehen lediglich eine Unterrichtung und Anhörung durch den Dienstherrn, nicht aber eine Rückmeldung vor.

Vgl. dazu auch OVG NRW, Beschluss 6. September 2018 - 6 B 962/18 -, juris Rn. 12.

(2) In materiell-rechtlicher Hinsicht trifft es auf keine Bedenken, dass der Dienstherr hier - wie oben festgestellt - die Untersuchungsanordnung allein auf die erhebliche Dauer der Fehlzeiten des Antragstellers gestützt und damit den ihm vom Gesetzgeber eröffneten Weg über die vermutete Dienstfähigkeit nach § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG gewählt hat. Entgegen der Auffassung der Beschwerde ist die Vermutensregel auf Polizeivollzugsbeamte anwendbar. Der Dienstherr kann auch gegenüber Polizeivollzugsbeamten Zweifel an der Dienstfähigkeit auf die Regelung des § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG stützen. Der Umstand, dass sich die Voraussetzungen für die Annahme der Polizeidienstunfähigkeit nach § 115 Abs. 1, 1. Halbsatz LBG NRW von denen der allgemeinen Dienstunfähigkeit nach § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG, § 33 Abs. 1 Satz 3 LBG NRW unterscheiden, führt daran nicht vorbei. Denn diese Vorgaben betreffen lediglich die Feststellung der Polizeidienstunfähigkeit bzw. allgemeinen Dienstunfähigkeit. Zweifel an der Polizeidienstfähigkeit sind hingegen - ebenso wie an der allgemeinen Dienstfähigkeit - regelmäßig bereits dann begründet, wenn der Polizeivollzugsbeamte über einen längeren Zeitraum, insbesondere in dem in § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG i.V.m. § 33 Abs. 1 Satz 3 LBG NRW festgelegten Umfang (d.h. drei Monate innerhalb von sechs Monaten) oder sogar noch darüber hinaus dienstunfähig erkrankt ist. Versieht ein Polizeivollzugsbeamter über einen solchen erheblichen Zeitraum krankheitsbedingt keinen Dienst, liegt es nahe, dass dies (auch) auf einer Erkrankung beruhen kann, die die Polizeidienstunfähigkeit und die allgemeine Dienstunfähigkeit begründet.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 3. September 2018 - 6 B 860/18 -, juris Rn. 12 f., vom 23. Juli 2018 - 6 B 563/18 -, juris Rn. 5, und vom 27. März 2018 - 6 B 208/18 -, a. a. O., Rn. 12.

Demnach sind im Streitfall Zweifel sowohl an der Polizeidienstfähigkeit als auch an der allgemeinen Dienstfähigkeit des Antragstellers gegeben, weil dieser seit dem 23. Januar 2015 und damit seit nahezu vier Jahren ununterbrochen dienstunfähig erkrankt ist. Dies gilt insbesondere, weil der Antragsteller trotz eines seine bereits im Jahr 2011 festgestellten Verwendungseinschränkungen berücksichtigenden Einsatzes dienstunfähig erkrankt ist. Daher ist hier auch nicht anzunehmen, dass der Antragsteller nur deswegen krankheitsbedingte Fehlzeiten aufweist, weil er den erhöhten Anforderungen des Polizeivollzugsdienstes nicht gewachsen ist. Vielmehr führt dies darüber hinaus auch auf Zweifel an der allgemeinen Dienstunfähigkeit.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 27. März 2018 - 6 B 208/18 -, a. a. O., Rn. 15, und vom 22. Februar 2018 - 6 B 1464/17 -, a. a. O., Rn. 10.

Aus dem vom Antragsteller angeführten Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. April 2014 - 2 B 80.13 - lässt sich nichts Abweichendes herleiten. Die Beschwerde meint, dass danach längere Krankheitszeiten nicht automatisch Zweifel an der Dienstfähigkeit bedingten; es müsse darüber hinaus noch dargelegt werden, weshalb die längeren Krankheitszeiten Zweifel an der Dienstfähigkeit begründeten. Der zitierte Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts betrifft nämlich - anders als die Beschwerde offenbar meint - einen anderen Fall. Darin hatte der Dienstherr die Untersuchungsanordnung nicht auf Fehlzeiten in dem in § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG i.V.m. § 33 Abs. 1 Satz 3 LBG NRW festgelegten Umfang gestützt.

Der vom Antragsgegner gewählte Weg über die Vermutensregel des § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG ist ferner nicht deswegen zu beanstanden, weil ihm - wie die Beschwerde einwendet - aufgrund eines Schreibens des polizeiärztlichen Dienstes vom 25. Juli 2018 Erkenntnisse über die Erkrankungen des Antragstellers vorlagen, er diese aber gleichwohl in der streitgegenständlichen Untersuchungsanordnung nicht benannt hat. Denn es ist nachvollziehbar und demnach nicht zu beanstanden, wenn der Dienstherr - unabhängig von möglicherweise bekannten Erkrankungen - auch Klärungsbedarf in Bezug auf den allgemeinen bzw. sonstigen Gesundheitszustand des Beamten oder das Vorliegen weiterer Erkrankungen sieht. In solchen Fallkonstellationen griffe es vielmehr zu kurz, wenn die Untersuchung grundsätzlich nur auf bekannte Erkrankungen gestützt werden könnte bzw. nur unter ausdrücklicher Benennung dieser Erkrankungen erfolgen dürfte.

Vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 10. September 2018 - 6 B 1087/18 -, juris Rn. 10.

Das folgt hier insbesondere daraus, dass beim Antragsteller schon im Jahr 2011 diverse krankheitsbedingte Einsatz- und Verwendungseinschränkungen festgestellt wurden und der Antragsgegner diese auch bereits bei der weiteren Verwendung berücksichtigt hat; gleichwohl ist der Antragsteller seit dem 23. Januar 2015 wieder dienstunfähig erkrankt. Dass dem gerade und ausschließlich die dem Antragsgegner bekannten Erkrankungen zugrunde liegen, ist nicht ersichtlich und macht auch die Beschwerde nicht geltend.

(c) Im Hinblick auf den Inhalt der einstweiligen Anordnung kommt dem Gericht ein Ermessensspielraum zu (vgl. § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 938 Abs. 1 ZPO). Es kann hinter dem Antrag zurück bleiben und u.U. auch eine geeignete andere Regelung treffen. Der Senat hat in Ausübung dieses Ermessens die vom Antragsteller begehrte vorläufige Feststellung nur im Hinblick auf die Durchführung von Untersuchungen bzw. die Einholung von ärztlichen Fachgutachten getroffen, die über die im Tenor benannten Untersuchungen hinausgehen. Nur insoweit ist die Untersuchungsanordnung als rechtlich fehlerhaft anzusehen. Angesichts der in der Anordnung vorgenommenen Gliederung der einzelnen Untersuchungen (genaue Auflistung der einzelnen Untersuchungen und Anordnung von fachärztlichen Zusatzbegutachtungen) ist die getroffene Differenzierung möglich und sachgerecht. Sie drängt sich angesichts der Abtrennbarkeit der letztgenannten fachärztlichen Begutachtungen sowie des auf der Hand liegenden Bedürfnisses einer polizeiamtsärztlichen Untersuchung nach über dreieinhalb Jahren andauernder Dienstunfähigkeit geradezu auf.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 und 2, § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO; §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).