Urteil
Bindungswirkung versorgungsbehördlicher Feststellungen für landesrechtliche Pflegegeldverfahren - Beweiskraft des Schwerbehindertenausweises

Die Klägerin leidet seit ihrer Geburt im Jahre 1960 an einer Pigmentdegeneration der Netzhaut. Unter Hinweis auf ihre dadurch verursachte Sehbehinderung beantragte sie im Juli 1981 beim Versorgungsamt Hamburg die Feststellung einer Behinderung und des Grades der Minderung der Erwerbsfähigkeit nach § 3 Abs. 1 des Schwerbehindertengesetzes - SchwbG - und weiterer gesundheitlicher Merkmale nach § 3 Abs. 4 SchwbG sowie die Ausstellung eines Ausweises nach § 3 Abs. 5 SchwbG. Dabei gab sie an, sie benötige den Ausweis zur Verkehrsmittelbenutzung und zum Bezug von Blindengeld. Daraufhin stellte das Versorgungsamt Hamburg nach Einholung eines augenärztlichen Gutachtens durch Bescheid vom 26. Januar 1982 das Vorliegen von Blindheit sowie eine Minderung der Erwerbsfähigkeit von 100 v.H. fest und stellte der Klägerin einen entsprechenden Schwerbehindertenausweis aus, dessen Gültigkeit bis Dezember 1986 befristet wurde.

Die Freie und Hansestadt Hamburg bewilligte nunmehr der Klägerin für März 1982 Blindengeld nach dem Hamburger Blindengeldgesetz, lehnte die Weitergewährung dieser Leistung jedoch ab, da die Klägerin inzwischen ein Studium in Berlin aufgenommen hatte und sich zu diesem Zwecke dort aufhielt. Daraufhin beantragte die Klägerin im März 1982 beim Beklagten unter Hinweis auf die bei ihr festgestellte Blindheit die Gewährung von Pflegegeld nach dem Berliner Gesetz über die Gewährung von Leistungen an Zivilblinde, Gehörlose und Hilflose - ZGHG -. Der Beklagte veranlaßte eine erneute augenärztliche Untersuchung und bewilligte der Klägerin durch Bescheid vom 25. August 1983 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 7. Oktober 1983 ab April 1982 lediglich Pflegegeld wegen hochgradiger Sehbehinderung, da die Klägerin nach dem Ergebnis der Untersuchung nicht blind sei. Den Widerspruch der Klägerin gegen die Ablehnung der Zahlung des Blindenpflegegeldes wies der Beklagte durch Bescheid vom 4. Januar 1984 zurück. Daraufhin hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Verpflichtungsklage auf Gewährung von Pflegegeld der Stufe III nach dem ZGHG ab März 1982 erhoben.

Inzwischen hatte das Versorgungsamt II Berlin den Bescheid des Versorgungsamts Hamburg vom 26. Januar 1982 mit Wirkung vom 1. Februar 1984 teilweise zurückgenommen und festgestellt, daß bei der Klägerin von diesem Zeitpunkt an nur noch eine hochgradige Sehbehinderung vorliege. Diese Rücknahme- und Änderungsbescheide wurden nach Durchführung einer gerichtlichen Beweisaufnahme über die Schwere der Behinderung der Klägerin durch rechtskräftiges Urteil des Sozialgerichts Berlin vom 25. April 1985 aufgehoben. Daraufhin stellte das Versorgungsamt II Berlin mit Ausführungsbescheid vom 20. September 1985 erneut fest, daß bei der Klägerin Blindheit vorliege, der Grad der dadurch bedingten Minderung der Erwerbsfähigkeit 100 v.H. betrage und die gesundheitlichen Voraussetzungen für die Feststellung des Merkzeichens "Bl" vorlägen. In dem gleichzeitig anhängigen verwaltungsgerichtlichen Verfahren hat das Verwaltungsgericht Berlin die Klage unter eigenständiger Würdigung sämtlicher bisher eingeholter Stellungnahmen als unbegründet abgewiesen, weil die Klägerin danach nicht blind sei.

In der mündlichen Verhandlung über die hiergegen eingelegte Berufung der Klägerin hat der Beklagte im Hinblick auf eine von der Klägerin vorgelegte neue augenärztliche Bescheinigung die Bescheide vom 25. August 1983 und vom 4. Januar 1984 auf die Zeit bis zum 31. Dezember 1986 befristet und sich bereit erklärt, für die Folgezeit eine neue Begutachtung über den Zustand der Klägerin zu veranlassen und sodann einen neuen Bescheid zu erteilen. Insoweit hat er den Rechtsstreit für erledigt erklärt. Das Oberverwaltungsgericht Berlin hat die Berufung zurückgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen folgendes ausgeführt:
Für die Zeit ab Januar 1987 sei die Klage unzulässig geworden. Denn insoweit sei der Rechtsstreit mit der entsprechenden Aufhebung der angefochtenen Bescheide in der Hauptsache erledigt, weil es für diese Zeit an einer behördlichen Vorentscheidung fehle. Für die Zeit von März 1982 bis Dezember 1986 stehe der Klägerin Pflegegeld der Stufe III nicht zu, da sie nicht blind sei. Die vom Versorgungsamt getroffenen gegenteiligen Feststellungen entfalteten keine Bindung für das Pflegegeldverfahren, obwohl der in diesem Verfahren maßgebliche Begriff der Blindheit sich nicht von dem jenen Feststellungen zugrunde gelegten unterscheide. Die danach vorzunehmende selbständige Prüfung und Beurteilung der Blindheit im Sinne des Pflegegeldrechts habe das Verwaltungsgericht unter eingehender und überzeugender Würdigung der medizinischen Befunde zutreffend mit negativem Ergebnis vorgenommen. Unter diesen Umständen könne offenbleiben, ob die Klägerin überhaupt Wohnsitz und ständigen Aufenthalt in Berlin habe.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision der Klägerin. Diese meint, das Berufungsurteil verkenne die Bindungswirkung der Feststellungen der Versorgungsbehörden über das Vorliegen gesundheitlicher Merkmale, hier der Blindheit der Klägerin. Die dadurch eintretende Rechtswegspaltung führe zu widersprüchlichen Ergebnissen, die mit dem Rechtsstaatsprinzip und dem Gleichheitsgebot unvereinbar seien.

Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hält die Revision für begründet, weil sich aus der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine Bindungswirkung der Feststellungen der Versorgungsverwaltung hinsichtlich solcher Tatbestandsmerkmale ergebe, die übereinstimmend sowohl in den für diese Feststellungen maßgeblichen Bestimmungen als auch in den für die jeweilige Leistungsgewährung einschlägigen Vorschriften des Landesrechts enthalten seien.

Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

Die Revision der Klägerin, über die der Senat nach § 141 Satz 1 in Verbindung mit § 125 Abs. 1 Satz 1 und § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann, ist begründet. Das angefochtene Urteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Berufungsgericht hätte weder die Klage für die Zeit ab Januar 1987 als unzulässig ansehen noch den Anspruch der Klägerin für die Zeit von März 1982 bis Dezember 1986 aus den angegebenen Gründen verneinen dürfen. Ob der mit der Klage geltend gemachte Anspruch besteht, hängt jedoch noch von der Frage ab, ob die Klägerin in dem genannten Zeitraum ihren Wohnsitz und ständigen Aufenthalt im Land Berlin hatte. Zur Klärung dieser Frage ist die Sache an die Vorinstanz zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

Die Klage ist in vollem Umfang zulässig. Dies gilt entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts auch für die Zeit ab Januar 1987, obwohl der Beklagte seine Ablehnung des beantragten Blindenpflegegeldes in der Berufungsverhandlung auf die Zeit bis zum 31. Dezember 1986 beschränkt und für die Folgezeit eine erneute Bescheidung nach nochmaliger Begutachtung des Gesundheitszustandes der Klägerin angekündigt hat. Damit war dem Klagebegehren, das neben dem - unselbständigen - Aufhebungsantrag einen Verpflichtungsantrag enthält, nicht entsprochen. Eine Erledigung wäre nur eingetreten, wenn die Behörde den von der Klägerin beantragten Verwaltungsakt erlassen hätte (vgl. hierzu Urteil vom 30. September 1959 - BVerwG 5 C 150.59 - (DVBl. 1960, 140); BVerwGE 25, 357 (358); Urteil vom 24. Januar 1992 - BVerwG 7 C 24.91 - (Dok.Ber. A 1992, 95)). Insoweit ist die Klage auch nicht wegen fehlender Vorentscheidung und mangelndem Vorverfahren unzulässig.
Die Begründetheit der Klage hängt davon ab, ob die Klägerin in dem Zeitraum von März 1982 bis zum Abschluß der letzten Tatsachenverhandlung die Voraussetzungen erfüllte, von denen das Berliner Landesrecht die Gewährung des von ihr begehrten Blindenpflegegeldes abhängig machte. Diese Voraussetzungen ergaben sich bis zum 30. Juni 1986 aus § 1 Abs. 1 und § 2 Abs. 2 des Berliner Gesetzes über die Gewährung von Leistungen an Zivilblinde, Gehörlose und Hilflose (ZGHG) in der Fassung vom 12. Februar 1982 (GVBl. S. 534), für die Zeit danach aus § 1 Abs. 1 und § 2 Abs. 2 des Berliner Gesetzes über Pflegeleistungen (PflegeG) in der Fassung vom 14. Juli 1986 ( GVBl. S. 1106). Nach diesen Vorschriften erhielten Blinde, die ihren Wohnsitz und ständigen Aufenthalt im Land Berlin hatten, vom vollendeten ersten Lebensjahr an auf Antrag ein Pflegegeld nach Stufe III entsprechend der Pflegezulage nach § 35 Abs. 1 des Bundesversorgungsgesetzes. Blinde in diesem Sinne sind nach der Legaldefinition des § 1 Abs. 4 Satz 1 ZGHG bzw. PflegeG u.a. Personen, deren Sehvermögen so gering ist, daß sie sich in einer ihnen nicht vertrauten Umgebung ohne fremde Hilfe nicht zurechtfinden können. Dies ist nach der unwiderleglichen Vermutung des § 1 Abs. 4 Satz 2 ZGHG bzw. PflegeG der Fall, wenn auf dem besseren Auge nur eine Sehschärfe von nicht mehr als 1/50 besteht oder wenn andere Störungen des Sehvermögens von einem solchen Schweregrad vorliegen, daß sie dieser Beeinträchtigung der Sehschärfe gleichzuachten sind. Das Berufungsgericht hat im angefochtenen Urteil die Frage der Blindheit der Klägerin in tatsächlicher Hinsicht selbständig geprüft und verneint. Das verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Denn aus dem Schwerbehindertengesetz ergibt sich eine Bindungswirkung der Bescheide des Versorgungsamts Hamburg vom 26. Januar 1982 bzw. des Versorgungsamts II Berlin vom 20. September 1985, die die Verneinung einer Blindheit der Klägerin im landesrechtlichen Pflegegeldverfahren ausschließt.

Eine solche Bindungswirkung setzt zunächst voraus, daß der Gegenstand der genannten Entscheidungen der Versorgungsämter tatbestandlich mit dem für die Pflegegeldgewährung erforderlichen Merkmal "Blindheit" übereinstimmt (BVerwGE 80, 54 (57 f.) mit weiteren Nachweisen); sie bedarf ferner im Interesse der Rechtsklarheit zwischen den beteiligten Behörden einer eindeutigen gesetzlichen Regelung. Diese Voraussetzungen liegen hier vor.
Das Berufungsgericht hat im einzelnen dargelegt, daß der Begriff der Blindheit in § 1 Abs. 4 ZGHG bzw. PflegeG mit dem von den Versorgungsämtern geprüften und bejahten sowie im Schwerbehindertenausweis der Klägerin bescheinigten Tatbestandsmerkmal "Blindheit" in § 3 Abs. 1 Nr. 3 der Vierten Verordnung zur Durchführung des Schwerbehindertengesetzes (Ausweisverordnung Schwerbehindertengesetz - SchwbAwV) vom 15. Mai 1981 (BGBl. I S. 431) bzw. in der Fassung vom 3. April 1984 (BGBl. I S. 509) in Verbindung mit § 24 BSHG übereinstimmt. Diese Feststellung begegnet aus der Sicht des Bundesrechts keinen Bedenken und ist, soweit sie die Auslegung des Landesrechts betrifft, für das Revisionsgericht bindend (§ 173 VwGO in Verbindung mit § 562 ZPO). Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundessozialgerichts, der sich der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts und der Bundesfinanzhof angeschlossen haben, sind die Statusentscheidungen der Versorgungsämter nach § 3 Abs. 1 und 4 des Gesetzes zur Sicherung der Eingliederung Schwerbehinderter in Arbeit, Beruf und Gesellschaft ( Schwerbehindertengesetz - SchwbG -) in der Fassung vom 8. Oktober 1979 (BGBl. I S. 1649) bzw. § 4 Abs. 1 und 4 des gleichen Gesetzes in der ab August 1986 geltenden Fassung vom 26. August 1986 (BGBl. I S. 1421) bei der Prüfung inhaltsgleicher Tatbestandsvoraussetzungen für in anderen Gesetzen geregelte Vergünstigungen bzw. Nachteilsausgleiche für die hierfür jeweils zuständigen anderen Verwaltungsbehörden bindend (BSGE 52, 168 (174) ; BSG, Urteil vom 7. Mai 1986 - 9a RVs 54/85 - (SozR 3100 § 35 BVG Nr. 16); BVerwGE 66, 315 (318 ff.); 72, 8 ( 9 ff. ); BFHE 145, 545 (546 f.); 152, 488 (490); 158, 375 (378); 164, 198 (200)).
Der erkennende Senat, der diese Frage in seinem Urteil vom 17. August 1988 (BVerwGE 80, 54 (56 f.)) offenlassen konnte, schließt sich nunmehr dieser einhelligen Auffassung der damit befaßten obersten Bundesgerichte an. Als Sinn und Zweck der genannten Vorschriften ergibt sich aus ihrer in BVerwGE 66, 315 (320 f.) und BVerwGE 72, 8 ( 12 f.) eingehend dargelegten Entstehungsgeschichte und ihrem Regelungszusammenhang, daß sie es den Schwerbehinderten gerade ersparen sollen, bei der Inanspruchnahme von Rechten und Vergünstigungen bzw. Nachteilsausgleichen stets wieder aufs neue ihre Behinderung und die damit verbundenen gesundheitlichen Beeinträchtigungen untersuchen und beurteilen lassen zu müssen, weil die Gewährung jener Rechte und Vergünstigungen unterschiedlichen Zuständigkeits- und Verfahrensregelungen unterliegt (vgl. BVerwGE 66, 315 (320) ). Dieses Ziel soll durch Konzentration der erwähnten Statusentscheidungen bei den Versorgungsbehörden und durch eine umfassende Nachweisfunktion des von diesen ausgestellten Ausweises über jene Entscheidungen erreicht werden. Das setzt jedoch eine bindende Wirkung der versorgungsbehördlichen Feststellungen für die zur Gewährung der Vergünstigungen bzw. Nachteilsausgleiche jeweils zuständigen anderen Behörden voraus, wie der vorliegende Fall anschaulich zeigt.
Die vom Berufungsgericht hiergegen ins Feld geführte Ausnahmeregelung des § 3 Abs. 2 SchwbG 1979 bzw. des § 4 Abs. 2 SchwbG 1986 bestätigt dies dadurch, daß das in Abs. 1 zugunsten des Behinderten als Grundsatz normierte Entscheidungsmonopol der Versorgungsbehörden auch in den Fällen des Abs. 2 auf Antrag und im Interesse des Behinderten jederzeit hergestellt werden kann; aus dieser Sicht dient auch Abs. 2 nur der Entlastung des Behinderten von mehrfacher Untersuchung und Beurteilung seiner Behinderung durch unterschiedliche Behörden, indem das Gesetz zu seinen G u n s t e n dem Prioritätsprinzip Raum gibt.
Soweit das Berufungsgericht unter Bezugnahme auf den Wortlaut des § 3 Abs. 4 SchwG 1979 bzw. § 4 Abs. 4 SchwbG 1986 jedenfalls eine Bindungswirkung für das Berliner Pflegegeldrecht verneint, vermögen seine Erwägungen nicht zu überzeugen. Den vom Berufungsgericht einschränkend ausgelegten Begriff "Vergünstigung" hat der Bundesgesetzgeber selbst im Jahre 1986 terminologisch klarstellend durch den Begriff "Nachteilsausgleich" ersetzt, worunter nach der Legaldefinition in § 48 Abs. 1 SchwbG 1986 alle Hilfen für Behinderte zum Ausgleich behinderungsbedingter Nachteile oder Mehraufwendungen zu verstehen sind. Hierzu zählt auch das Pflegegeld für Blinde nach § 1 Abs. 1 und § 2 Abs. 2 ZGHG bzw. PflegeG. Denn es dient gerade einem teilweisen finanziellen Ausgleich der Mehrausgaben, die durch die Besonderheit des Leidenszustandes dieses Personenkreises entstehen.
Das Berufungsgericht vertritt des weiteren die Auffassung, aus dem "unmißverständlichen Wortlaut des Gesetzes" ergebe sich eine Zuständigkeit der Versorgungsbehörden nur bei notwendiger Verknüpfung zwischen einer bestimmten Minderung der Erwerbsfähigkeit und der Vergünstigung. Dieses Verständnis ist jedoch nicht zwingend. Schon die Wortfassung des § 3 Abs. 4 SchwbG 1979 ermöglichte vielmehr auch die Auslegung, daß die Versorgungsbehörden ebenso wie über die Minderung der Erwerbsfähigkeit über weitere gesundheitliche Merkmale zu entscheiden hatten, die bei in ihrer Erwerbsfähigkeit geminderten Personen Voraussetzung für die Inanspruchnahme einer Vergünstigung waren. Allein diese Auslegung war mit Sinn und Zweck des Gesetzes vereinbar, wie das Bundessozialgericht in seinem Urteil vom 16. März 1982 - 9a/9 RVs 8/81 - (SozR 3870 § 3 SchwbG Nr. 14) unter Bezugnahme auf die Entstehungsgeschichte der Vorschrift ausgeführt hat.
Das wurde vom Gesetzgeber durch die Neufassung der Vorschrift in § 4 Abs. 4 SchwbG 1986 dadurch klargestellt, daß die Anknüpfung an eine Minderung der Erwerbsfähigkeit ganz aufgegeben und durch Anknüpfung an das Vorliegen der Behinderung ersetzt wurde.
Schließlich kann das Berufungsgericht auch aus § 4 Abs. 1 SchwbAwV nichts für seine Auffassung herleiten. Diese Vorschrift betraf ausdrücklich nur Sondervermerke zum Nachweis von " w e i t e r e n " Voraussetzungen für die Inanspruchnahme von Rechten und Vergünstigungen, die Schwerbehinderten nach landesrechtlichen Vorschriften zustanden, also nicht von solchen Voraussetzungen, die bereits in § 3 SchwbAwV aufgeführt waren. Die hier in Rede stehende Voraussetzung für die Inanspruchnahme des Blindenpflegegeldes war jedoch bereits in § 3 Abs. 1 Nr. 3 SchwbAwV erwähnt und durch das auf der Rückseite des Ausweises eingetragene Merkzeichen "Bl" abgedeckt.
War nach alledem der Beklagte im landesrechtlichen Pflegegeldverfahren an die versorgungsbehördliche Feststellung der Blindheit der Klägerin gebunden, so war auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren über das Pflegegeldbegehren der Klägerin kein Raum mehr für davon abweichende Feststellungen. Vielmehr hätte diese Tatbestandsvoraussetzung aufgrund der Bindungswirkung der versorgungsbehördlichen Entscheidungen ohne weiteres bejaht werden müssen. Dies gilt, solange jene Entscheidungen nicht aufgehoben oder geändert sind, auch für die Zeit ab Januar 1987, ohne daß es darauf ankommt, ob die zunächst bis Dezember 1986 befristete Gültigkeitsdauer des Schwerbehindertenausweises der Klägerin gemäß § 6 Abs. 6 SchwbAwV verlängert wurde. Denn die den Beklagten bindende Feststellungswirkung geht von den dem Ausweis zugrundeliegenden Statusentscheidungen der Versorgungsbehörden selbst, nicht von der zu deren Nachweis ausgestellten Urkunde aus (BVerwGE 66, 315 (320)).

Ob der Klägerin der geltend gemachte Anspruch zustand, ist jedoch damit noch nicht abschließend geklärt. Denn das Berufungsgericht hat - aus seiner Sicht folgerichtig - die Frage ausdrücklich offengelassen, ob die Klägerin in diesem Zeitraum Wohnsitz und ständigen Aufenthalt im Land Berlin hatte, wie dies § 1 Abs. 1 ZGHG bzw. PflegeG für den von ihr erhobenen Anspruch voraussetzte. Diese nach Landesrecht zu beurteilende Frage kann im Revisionsverfahren - auch mangels diesbezüglicher Tatsachenfeststellungen der Vorinstanz - nicht geklärt werden. Vielmehr bedarf es hierzu der Zurückverweisung an das Berufungsgericht.